耕地是農業發展之基、農民安身之本。近年來，受比較效益偏低、耕種條件差、農民外出務工等因素影響，一些地方出現不同程度的耕地撂荒現象，給國家糧食安全和重要農產品有效供給帶來一定影響。2024年中央一號文件提出，因地制宜推進撂荒地利用，宜糧則糧、宜經則經，對確無人耕種的支持農村集體經濟組織多途徑種好用好。本期特邀專家圍繞相關問題進行研討。
撂荒地復墾關乎國家糧食安全
我國耕地撂荒現狀怎樣？如何充分認識推動撂荒地復墾的重要性？
王學（中國科學院地理科學與資源研究所副研究員）：撂荒地是指曾經被耕種而現在不被繼續耕種以致荒蕪的土地，一般認為持續停止耕種2年及以上的地塊即可被認定為撂荒地。耕地撂荒是經濟社會發展與城鎮化水平提升到一定程度的普遍現象，從全球來看，最初發生在歐美、日本等發達國家，目前已演變為全球性問題。1992年至2020年全球撂荒地達1億公頃，約占全球耕地面積的6%，其中1/3位于亞洲。
我國從20世紀80年代中后期開始出現耕地撂荒現象，2000年之后，撂荒程度逐漸加深，分布范圍逐步擴大。全國大樣本農戶調查數據顯示，1990年至2020年，撂荒農戶數量增長近15倍，撂荒農戶占比從1.3%增加到21%。2000年之前，僅長江中下游地區出現零星耕地撂荒現象。2000年之后，長江中下游地區撂荒現象更加普遍，其他地區也逐漸增加。
我國丘陵山區撂荒率普遍較高、平原地區撂荒率略低。丘陵山區耕地受地形、土壤肥力、基礎設施等諸多因素限制，可獲得的農業收益較為有限，種糧成本等快速上漲進一步壓減了耕地凈收益，部分地塊種植糧食甚至無利可圖，出現較為嚴重的耕地撂荒現象。2014年至2015年全國山區抽樣調查數據顯示，近80%的山區村莊出現耕地撂荒現象，耕地撂荒率達14%。2020年全國梯田區抽樣調查結果顯示，全國梯田撂荒率接近10%。隨著城鎮化和工業化發展，平原地區大量農村勞動力外流，也出現撂荒現象。根據第三次全國國土調查（以下簡稱“三調”）數據，我國平原現有耕地中已有2%的耕地處于未耕種狀態。從區域來看，撂荒地集中分布在東南沿海以及西北農牧交錯帶和青藏地區，包括內蒙古、甘肅、陜西、寧夏、西藏、青海、云南、福建、湖南和廣東等省（區）。其中，陜西、福建和廣東的未耕種耕地占比均超過15%。
耕地撂荒會危害國家糧食安全和重要農產品穩定供給。缺乏管理的撂荒地塊還會出現土壤質量下降、水土流失等生態問題。梯田作為傳統農耕系統的重要組成部分，耕地撂荒后會造成人力、物力、資本投入的損失以及景觀美學價值的下降。
推動撂荒地復墾能有效增加糧食產量。撂荒地具有較大保供潛力，“三調”數據顯示，我國未耕種耕地規模近520萬公頃，如果按照各省份平均糧食單產計算，復耕后每年可增加糧食產量2400萬噸，滿足近6000萬人口的基本糧食需求。其中，僅糧食主產區撂荒地復耕就可帶來糧食增產1100萬噸。需要指出的是，未耕種耕地僅是2019年無人耕種且尚未發生植被恢復的耕地，并不包括此前撂荒且已經轉變為林草地或其他地類的耕地。在所有撂荒地都復耕糧食作物的理想情景下，每年增加的糧食產量大約可滿足超過1億人口的基本糧食需求。湖北省浠水縣恢復利用撂荒的坡耕地種植再生稻，畝產達到1600斤至2100斤。四川省南充市嘉陵區撂荒地復耕后采用“小麥—水稻”一年兩熟制，畝產超過1700斤。丘陵山區因地制宜復耕撂荒地發展特色農業，重慶市石佛村在撂荒地種植花椒，廣東省惠東縣盤活撂荒地種植火龍果，增加多樣化農產品供給。
推動撂荒地復墾能促進農民增收，激發鄉村振興動能。甘肅省大坪村整治撂荒地60多畝，流轉種植或村民自種玉米，凈收入5萬元，實現了經營主體和農戶雙增收。海南省池連村以“村集體+致富帶頭人”方式流轉350畝撂荒地發展蓮子產業，為當地近80戶農戶帶來穩定的租金收益，并提供多種就業崗位。
推動撂荒地復墾可有效遏制撂荒帶來的生態風險，助力傳統農耕系統保護及其觀賞價值提升。湖南省新化縣劃撥專項經費，并從門票收入中提取5%作為梯田保護經費，用于紫鵲界梯田維護。廣西壯族自治區龍勝各族自治縣推行耕地保護田長制，實現了對每一塊梯田的全方位監管監控。
加大力度治理耕地撂荒
耕地撂荒現象背后的原因是什么？近年來，我國如何加大力度整治耕地撂荒？
孔祥斌（中國農業大學土地科學與技術學院教授）：耕地種糧成本不斷提升、比較效益持續降低是耕地撂荒的直接原因。一是農業生產要素價格持續上漲。耕地利用過程中種子、農藥、化肥、塑料薄膜等要素投入成本不斷增加，2000年至2020年我國三大主要糧食作物的生產成本由282元/畝增加到881元/畝，增加了2.12倍。二是種糧機會成本持續上升。城鎮化、工業化建設為廣大農村勞動力提供了充分的就業機會，可以通過城市務工獲得比種糧更高的經濟效益。三是糧食收購價格特別是水稻價格增長緩慢。為保障國家經濟社會穩定，糧食收購價格長期保持在每斤2元以內。
農村勞動力不斷減少是耕地撂荒的重要原因。農村青壯年勞動力不斷向城市轉移，務工收入已成為農民家庭收入增加的重要來源，占家庭總收入的80%以上。農村人口老齡化進一步加劇了勞動力短缺問題。現在丘陵山區耕地利用以老人為主，由于勞動力供給短缺，部分偏遠山區和丘陵耕地被迫撂荒。
我國一些區域耕地資源規模小、細碎化、距離遠等加劇了耕地撂荒。丘陵山區耕地普遍規模小，多則2畝至3畝、少則幾分地，細碎化嚴重，這些耕地與林地、草地、園地等交錯分布，距離農村居民點遠，進行農業生產的難度不斷加大，種植成本不斷上升，難以保障適度規模經營和生產效率的提升。農村居民點加速整治是導致耕地撂荒的加速器。在城鎮化推進過程中，一些地區為增加耕地數量，對邊遠山區的農民進行整體搬遷，留下的居民點通過土地復墾方式增加為耕地。但是，由于勞動力轉移、居民點消失，導致規模小、距離遠和質量差的耕地加速撂荒。生態空間管控日趨嚴格也間接推動了耕地空間的被動收縮。近年來，我國大力開展植樹造林、天然林保護、退耕還林還草還濕等生態修復和國土綠化工程，森林覆蓋率從12.98%增至23.34%。在自然保護區與耕地重疊區域，生態條件改善、動植物資源增加，導致這些區域耕地細碎化程度加深，耕地空間呈收縮狀態。
耕地撂荒會帶來一系列不良影響。
撂荒地增加直接導致農作物有效播種面積減少，耕地基礎設施毀壞，進而致使農田規模縮減、生產潛力下降。撂荒行為會導致耕地物理結構如田埂和堤壩崩塌，灌溉系統因缺乏維護而失效，不僅削弱了土地的穩固性和水土保持能力，還降低了水資源的分配效率和灌溉系統的整體效能。
撂荒地增加導致農民增收的生產資源減少，進一步加速了人口外流。耕地撂荒導致農業生產資源減少，限制了農民擴大生產規模或改進生產技術的可能性。這不僅影響了當地農民的收入水平，還削弱了其對未來改善耕作條件的期望和投資。耕地撂荒還與農村人口流失相互促進，形成惡性循環。農村人口的流失往往是耕地撂荒的誘因之一，而一旦耕地撂荒，又反過來加速農村人口流失，這不僅阻礙了農村地區的持續發展，還加深了丘陵山區農村低收入農戶的貧困狀況。
黨的二十大以來，黨中央高度重視撂荒地的治理。2023年中央一號文件首次明確提出加大撂荒耕地利用力度。2024年中央一號文件再次提出因地制宜推進撂荒地利用，宜糧則糧、宜經則經，對確無人耕種的支持農村集體經濟組織多途徑種好用好。為鞏固糧食安全根基，提高土地利用率，各地積極響應，加大力度整治耕地撂荒，發展適合丘陵山區的現代農業，激發農戶復墾積極性。
一是采用多技術融合摸清撂荒底數，識別不同區域撂荒成因。組織實施南方丘陵山區耕地撂荒調查工作，通過衛星監測、近地面遙感、入戶調查等技術手段，初步摸清撂荒底數，構建撂荒地評價與監測平臺。
二是因地制宜拓展特色農業，發展適合丘陵山區的現代農業。各地根據丘陵山區耕地立地條件，宜糧則糧、宜特則特，增加多樣化產品供給，發展南方“水稻+”種養結合模式，如稻蝦模式、稻蟹模式、稻螺模式、稻菜模式，延長產業鏈，提高農產品市場競爭力。加大再生稻、耐寒耐旱耐澇玉米等作物的研發，增強作物抗災耐旱的能力。發展輕巧便攜、操作方便的農機裝備，探索“天—空—地”一體化無人智慧農場建設，提高丘陵山區農產品科技含量。
三是強化政策保障，調動經營主體復耕生產積極性。各地充分發揮政策導向作用，對丘陵山區撂荒地恢復糧食生產、南方雙季稻主產區給予補助，進一步提高耕地地力保護補貼的導向性，多渠道籌措建設資金，完善保險政策，盡可能針對丘陵山區耕地面臨的自然災害、野生動物侵犯等風險，設計完全成本保險和收入保險，切實提升農戶保障水平。
四是協調空間沖突，調整自然保護與野生動物保護政策，掃清丘陵山區耕地復墾障礙。從頂層設計上統籌“三區三線”劃定，協調空間沖突。合理處理永久基本農田保護紅線和生態保護紅線之間的關系，從單一地類管理轉向山水林田湖草沙整個生命共同體保護，協調生產、生活、生態空間布局。
五是整體規劃南方丘陵山區農業生產建設，提高撂荒耕地質量與設施水平。從全局出發，整體規劃和連片推進南方丘陵山區農業生產建設，通過龍頭企業、農民合作社、家庭農場推動土地流轉，有針對性地加大投入力度，借助全域綜合整治等項目，配套完善灌溉排水、農田輸配電、田間道路、農田防護等基礎設施，提高耕地利用率。
因地制宜盤活棄耕土地
各地有哪些盤活棄耕土地、實現荒地變良田的創新做法和案例經驗？
謝花林（江西財經大學黨委常委、副校長）：因地制宜、分類施策是統籌利用撂荒耕地的重要工作要求。對于因農戶外出務工、勞動力缺乏導致的主動撂荒，各地積極通過推行土地流轉、農業社會化服務、種植結構調整等方式盤活撂荒耕地。
有序推進土地流轉，促進耕地規模化經營。鼓勵通過代耕、轉讓、租賃、土地入股以及其他形式，將自己無法耕種的土地轉讓給其他農戶以及專業大戶、種養能手或農村集體經濟組織等經營。不僅避免了轉出農戶的耕地撂荒，也有助于轉入農戶實現土地連片經營，實現規模效益。四川省南充市高坪區大力推廣“引進業主規模種、村集體兜底種、在家農戶幫忙種”模式，創新土地流轉租金支付辦法，進一步激發農村集體經濟組織、專業合作社代耕代種積極性，提高了撂荒地整治效率。
大力推廣農業社會化服務。圍繞農業生產“產前—產中—產后”全鏈條，通過全程式、菜單式服務模式，市場化服務主體代理農業生產的耕、防、種、管、收、加、銷等部分或全部環節，為外出務工和無力耕種的農戶提供全程托管服務，對提高農業生產效率、降低耕地生產成本、促進農業增收具有積極作用。截至2023年10月，全國各類農業社會化服務組織總數超107萬個，服務面積超19.7億畝次，服務小農戶9100多萬戶，有效盤活了外出務工農戶因農業勞動力缺乏引致的潛在撂荒耕地。四川省榮縣柏林村組建了以村黨委副書記、致富帶頭人為隊長的農機助耕隊，在本村和周邊村莊進行跨區作業，提供機械出租和隊員耕種等生產經營服務，截至2024年8月，已治理撂荒地2000余畝。
科學調整農業種植結構。根據立地條件，堅持宜農則農、宜特則特、宜林則林，引導農戶主動復耕撂荒耕地。四川省南充市高坪區結合高粱耐旱、大豆玉米對水分需求多等不同作物種植特征，依地勢高低分級種植，探索建立了“三級耕種模式”，在保持特色產業不變的基礎上，將土地分成三類，以種植高粱為主的丘陵高坡、以復合種植玉米大豆為主的山地緩坡和以輪種水稻小麥為主的平疇農田，有效提高了土地利用率和灌溉效率。同時，采取“種植大戶+專業合作社+農業公司”模式，鼓勵村民以自種、外包、代種等多種模式開展復耕復種。
對于因耕地種植條件差、農業種植風險大等導致的被動撂荒，通過土地整治、農業基礎設施建設、完善耕地種植保障等方式改善耕地條件、降低農業風險，引導農戶主動復耕。
開展細碎化土地整治。“巴掌田”“斗笠田”“條狀田”等小而散的細碎化耕地往往是耕地撂荒的高發區。2023年中央一號文件明確提出，總結地方“小田并大田”等經驗，探索在農民自愿前提下，結合農田建設、土地整治逐步解決細碎化問題。各地相繼開展實踐探索，廣東省饒平縣浮山鎮明確“不改變土地承包經營關系、不減少農戶權益、不縮減農田面積”原則，創新實施土地置換模式，通過農戶雙方自愿“互換并地”，一體推進零星地塊整合和空間置換騰挪，將首批零碎荒地286塊小田共660畝連片盤活，既降低了耕地生產成本，又提高了土地利用率和收益。
加強農業基礎設施建設。對通勤條件差、灌溉設施老化、機耕率低、地力條件差、農作物收割困難的耕地，通過維護農田水利設施、高標準農田建設等改善耕種條件，激發農戶復耕意愿。貴州省思南縣2022年實施了包括田塊整治工程、耕地地力提升工程、灌溉與排水工程等在內的高標準農田建設項目，項目區宜機化面積達90%以上，田間道路通達度達90%以上，水田灌溉保證率達80%以上，實現了旱能灌、澇能排、宜機化、高效益。截至2022年底，全縣累計建成高標準農田24.9萬畝，占全縣耕地總面積的28.1%，建成區域耕地地力平均提升1個等級，新增耕地6540畝，新增高效節水灌溉面積2.02萬畝，新增糧食產能2.74萬噸，實現了耕地量質雙升。
完善耕地種植技術、風險、資金等多元保障。強化農業技術推廣和應用，浙江衢州、江西上饒等地推廣的節水抗旱稻種植技術，具有省水省工、抑制雜草、節藥省肥等優點，對撂荒地復耕發揮了重要作用。積極探索開展農業特色保險，廣東省梅州市豐順縣優糧農民專業合作社與中國人壽財險廣東省分公司簽訂的商業性撂荒復耕水稻種植區域產量保險，將水稻在生長過程中因自然災害、意外事故、病蟲草鼠害等導致的產量下降風險都列入保障范圍，并將撂荒耕地復耕復種也納入農業保險“保防救賠”一體化服務流程，幫助減少種植風險、解決務農后顧之憂，激發了農戶種糧積極性。（本文來源：經濟日報 ）
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